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Aktuelle Entwicklungen in der russischen Landwirtschaft und Agrarpolitik

Rechtliche Maßnahmen im Bereich der Lebensmittelsicherheit

Fragen der Lebensmittelsicherheit bleiben in Russland weiterhin auf der Tagesordnung aktueller Herausforderungen an Politik und Rechtsprechung.

Besonders in Form von Haftungsregelungen berühren die geltenden rechtlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Lebensmittelqualität und -sicherheit eine große Vielzahl geltender Normen verschiedener Rechtsgebiete. Am häufigsten betreffen sie in der Praxis Rechtsverhältnisse des Kodex über die Verstöße gegen Verwaltungsvorschriften (KoAP RP).[1]

Nach Daten der Statistikbehörde Rosstandart liegen die Fleisch- und Milchproduktion an der Spitze der Lebensmittelfälschungen. Bei einer Auswertung von Kontrollen aus dem Jahr 2016 durch Rosstandart stellte sich heraus, dass etwa 36 % der Proben aus der Produktion den Sicherheitsanforderungen nicht entsprachen, 25 % Qualitätstests im Hinblick an die Anforderungen von GOST und ihrer grundlegenden technischen Anforderungen nicht bestanden sowie 21 % schlichtweg Fälschungen beinhalteten.

Gemäß Art. 6.3 KoAP RF führt ein Gesetzesverstoß im Bereich der Gewährleistung der sanitär-epidemiologischen Sicherheit, die sich in der Verletzung geltender Vorschriften im Sanitärbereich und in der Hygiene sowie in der Nichterfüllung sanitär-hygienischer und antiepidemischer Maßnahmen äußert, zu einer Verwarnung oder Geldstrafe im Umfang von 100 bis 20.000 Rubel – jeweils in Abhängigkeit von der Einordnung des Verursachers (als Bürger, verantwortliche Person, Unternehmer oder juristische Person) – oder zu einem Verbot der Geschäftsausübung (Betriebsstopp) für bis zu 90 Tage (bei Unternehmern und juristischen Personen). Gegenwärtig wird letztere Maßnahme in der Praxis allerdings nicht verhängt.

Häufiger angewendete Haftungsregelungen im Sinne höherer Geldstrafen (zwischen 1.000 und 600.000 Rubel; bei Wiederholungen zwischen 4.000 und 1 Mio. Rubel) sieht der KoAP RF gemäß Artikel 14.43 bei Verstößen gegen technische Vorschriften durch Hersteller, Vertreiber (in der ausführenden Funktion für einen ausländischen Hersteller) und Verkäufer vor.

Eine neuer Tatbestand einer administrativen Rechtsverletzung wurde in Artikel 14.46.2 KoAP RF (in Kraft getreten am 30.07.2017) bestimmt.[2] Er sieht bei der Nicht-Erfüllung von Maßnahmen zur Schadensvermeidung durch Inverkehrsetzung von Waren, die nicht technischen oder sonstigen notwendigen Anforderungen genügt, für juristische Personen Geldstrafen in Höhe von 100.000 bis zu 500.000 Rubel vor. Bei wiederholten Rechtsverletzungen ist eine Erhöhung der Geldstrafe, gegebenenfalls eine Konfiszierung der Ware und/oder ein Verbot der Geschäftsausübung (Betriebsstopp) von bis zu 90 Tagen vorgesehen.[3]

In den Ministerien und Behörden wird derzeit aktiv an Maßnahmen mit dem Ziel verschärfter Anforderungen im Sinne eines höheren Verbraucherschutzes im Lebensmittelsektor gearbeitet. Unter anderem sollen diese Maßnahmen auch zu einer verbesserten Haftung bei Rechtsverletzungen beitragen.

So arbeitete das Landwirtschaftsministerium der Russischen Föderation auf der Basis von branchenbezogenen Forschungsinstituten, Verbänden und Vereinigungen ein Programm der Standardisierung prioritärer Stoßrichtungen auf dem Gebiet der Lebensmittelrohstoffe und -produktion aus.[4] Darüber hinaus forcierte die föderale Agrarbehörde im Rahmen ihres Zuständigkeitsbereichs eine Strategie zur Erhöhung der Lebensmittelqualität in Russland.[5] Im Rahmen der Zusammenarbeit in der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) erarbeitet das föderale Landwirtschaftsministerium eine normativ-rechtliche Basis auf dem Gebiet der technischen Regulierung und nimmt eine mit der russischen Gesetzgebung konforme Anpassung geltender Dokumente an ein einheitliches System technischer Vorschriften vor.

Zur Eindämmung von Fälschungen bei Lebensmittelprodukten wurde von der Agrarbehörde ein Gesetzentwurf zur Änderung des Kodex über administrative Rechtsverletzungen ausgearbeitet und an die Regierung weitergeleitet. Dieser sieht im Falle von Normverletzungen bei technischen Vorschriften in der Lebensmittelproduktion eine deutliche Haftungsverschärfung vor.[6]

Zurzeit durchläuft der Entwurf noch Abstimmungsrunden einzelner Behörden, bevor er der Regierung vorgelegt wird. Das föderale Wirtschaftsministerium hat aber bereits grundsätzliche Zustimmung zum Gesetzentwurf signalisiert. [7]

Außerdem schlägt das föderale Landwirtschaftsministerium im Hinblick auf die Bekämpfung von Nahrungsmittelfälschungen vor, die Produktion aus Ländern der EAWU zu vernichten, die nicht den technischen Anforderungen der Zollunion entspricht.[8] Darüber hinaus hält das Ministerium es für unabdinglich die Begriffsbezeichnungen auf dem Gebiet der Lebensmittelqualität und -sicherheit zu korrigieren „um eine einheitliche Terminologie in den Gesetzgebungsverfahren der EAWU und der Russischen Föderation“ sicherzustellen. Den Vorschlägen der Aufsichtsbehörde Rosselchosnadzor entsprechend setzte das Landwirtschaftsministerium eine Arbeitsgruppe ein.

Unter anderem wird diskutiert, den Begriff „kontrafaktische Produktion“ in die Gesetzgebung aufzunehmen, der geeigneter erscheint, das Verständnis von „Qualität“ zu definieren. Dies erfordert allerdings auch eine Festlegung von Qualitätsanforderungen im Sinne normativ bindender Vorschriften, die den Herstellungsprozess regulieren und eine Darlegung des Begriffs „Sicherheit“ gemäß der technischen Vorschriften der Zollunion.[9]

Eine noch schärferer Vorstoß zur Verschärfung von Haftungsvorschriften im Hinblick auf Lebensmittelfälschungen stammt von der staatlichen russischen Verbraucherschutzbehörde Rospotrebnadzor, die im Februar 2017 eine strafrechtliche Haftung für die Fälschung von Lebensmitteln vorschlug, allerdings eher in der Erwartung eines eher „sehr hohen Niveaus an Geldstrafen und weniger eines Endes der Produktfälschungen“.[10]

Eine weitere Maßnahme wird im seit 2016 stark gestiegenen Kontrollumfang – sowohl angekündigter als auch unangekündigter Kontrollen – gesehen. Auch bei einer interministeriellen Arbeitsgruppe im Rahmen einer staatlichen Kommission wird die Frage diskutiert, wie Kontrollen der Lebensmittelhersteller ohne Vorwarnung durchgeführt werden können. Rosselchosnadzor argumentiert, dass unredliche Produzenten aufgrund von Vorwarnungen gelernt hätten sich im Vorfeld von Kontrollen vorzubereiten. Dies erkläre auch die Verringerung der Anzahl der festgestellten rechtlichen Verstöße von im Jahr 2014 62.500 Fällen auf im Jahr 2016 34.300 Fälle (Tiefststand seit fünf Jahren).[11]

Die Reaktion der Marktteilnehmer auf die bereits umgesetzten und noch in Planung befindlichen staatlichen Maßnahmen zeigen sich uneinheitlich. So unterstützen die Vertreter von Premium-Produzenten gemeinsam mit gesellschaftlichen Verbraucherschutzorganisationen und den Verbrauchern selbst den Kurs einer Haftungsverschärfung bei Produktfälschungen, während von Seiten vieler großer milchverarbeitender Betriebe in Russland Klagen über eine Aufblähung und unbegründete Berechtigung von Kontrollen, die Anwendung nicht registrierter Methoden und als Folge daraus eine unrechtmäßige allgemeine höhere Gesamtbelastung auf den Betrieb zu vernehmen sind.[12]

In diesem Zusammenhang monieren viele Branchenvertreter und Experten die Aufgabenüberschneidung der überwachenden Behörden Rospotrebnadzor, Rosselchosnadzor sowie Rostechnadzor.

Zu diesem Thema finden Sie ausführliches Material auf der Internetseite des Projekts unter www.agrardialog.ru .

Aktuelle Entwicklungen in der Bodenpolitik

Eine jede landwirtschaftliche Tätigkeit ist undenkbar ohne die Nutzung einer bestimmten Bodenfläche. Es gibt verschiedene Betrachtungsmöglichkeiten des Bodens, z.B. als organische Ressource, die einer harten Konkurrenz unterliegt. Diese Konkurrenz zu glätten und in der Bodennutzung mit rechtlichen Mitteln eine Balance zwischen privaten und öffentlichen Interessen zu gewährleisten ist Aufgabe der Bodengesetzgebung.

In der letzten Zeit hat sich in der Russischen Föderation ein breites und sich ständig weiter entwickelndes System der Bodengesetzgebung gebildet, das aus föderalen Gesetzen, Gesetzen der Föderationssubjekte sowie normativen Rechtsakten seitens der Organe der lokalen Selbstverwaltung besteht.

Damit verbunden sind einige ungelöste Probleme und Widersprüche in der Bildung grundlegender Rechtsinstitute der Bodengesetzgebung und des Bodenrechts, die bisher auf eine abschließende Antwort warten sowie Diskussionsfragen im Zusammenhang mit der Bodengesetzgebung, dem Zivilrecht und in der städtebaulichen Gesetzgebung. Ungeachtet dessen, dass 2012 in der Anordnung der Regierung der Russischen Föderation Nr. 297-p vom 03.03.2012 „Grundlagen der staatlichen Politik über die Nutzung des Bodenbestands der Russischen Föderation in den Jahren von 2012 bis 2020“ bekräftigt wurden, ist zu erkennen, dass eine einheitliche staatliche Politik sich auf diesem Gebiet noch im Anfangsstadium befindet.

Zu den noch nicht abschließend gelösten Fragen der Regulierung des Grundstückhandels und der Bodenverfügungsrechte gehört u.a. die Organisation der Benutzung landwirtschaftlicher Flächen.[13]

Die Regulierung des Handels von Grundstücken, die für die landwirtschaftliche Produktion bestimmt sind, gründet hauptsächlich auf einem besonderen föderalen Gesetz (dem föderalen Gesetz „Über den Verkehr von Flächen mit landwirtschaftlicher Bestimmung“), das sich auf allgemeine Normen des Bodenkodex der Russischen Föderation stützt und somit in die allgemeine Bodengesetzgebung bei der Lösung von Nutzungskonflikten integriert ist.

Die nicht abgeschlossene Aufstellung der Bodenpolitik sowie Widersprüche der ressortübergreifenden Gesetzgebung führen zu einer tendenziell größeren Instabilität der gesellschaftlichen Beziehungen im Hinblick auf Boden- und Flächenfragen, was die soziale und ökonomische Gesamtsituation im Staat negativ beeinflussen kann.

So taucht das Thema von Zeit zu Zeit bei den Marktteilnehmern auf, in erster Linie bei landwirtschaftlichen Unternehmen (besonders Bauern und Kleinerzeuger) und auch bei Gartenbauern und Datschenbesitzern. „Die Bodenfrage bremst uns aus“ sagen die Bauern, was u.a. auch erklärt, warum sie das Land bisher nicht vollständig ernähren können.[14]

Zur Bodenfrage äußert sich regelmäßig die Vereinigung bäuerlicher Betriebe und landwirtschaftlicher Genossenschaften in Russland AKKOR, die die Relevanz effektiver Bodenbeziehungen als Fundament der Agrarpolitik betont und auf neue Gesetzesinitiativen reagiert, welche Bodenfragen berühren. Es ist anzumerken, dass trotz dieser Umstände in diesem Jahr in Russland bei Druschfrüchten eine Rekordernte in Höhe von über 130 Mio. Tonnen erwartet wird.

Einen Einblick in die vorliegenden Probleme und Herausforderungen in Bodenfragen gibt der Ende Juli 2017 vom Zentrum für Strategische Ausarbeitungen (CSR - Leiter Finanzminister a.D. Alexej Kudrin) veröffentlichte Bericht „Boden für die Menschen“ (Im Original «Земля для людей»).[15] Zu den negativen Kernpunkten, die eine effektive Bodennutzung für nachhaltiges Wachstum und damit einen Wachstumsimpuls für das Land und seine Bürger verhindern, zählen die Autoren:

- eine unzureichende gesetzgeberische Gewährleistung von Rechten für Eigentümer und Nutzer auf dem Gebiet der Bodenbeziehungen;

- das Vorliegen von ungerechtfertigten Zugangsbarrieren zu Land (ein Defizit an Grundstücken bei gleichzeitig reichlichem Vorhandensein von Land);

- das Fehlen einer ausreichenden und adäquaten Information über den Zustand des Bodenbestands in Staat und Gesellschaft;

- die Konservierung von Bedingungen für eine massenweise Konzentration von Flächen mit landwirtschaftlicher Bestimmung in wenigen Händen sowie der Kauf von Grundstücken durch nichtlandwirtschaftliche Investoren;

- die Erhaltung von Normen, welche erlauben die Nutzungsrechte föderalen Landes ohne Rechtsgrundlage einzuschränken und die vom Bodenkodex der Russischen Föderation vorgesehen sind und eine Änderung der Flächenkategorie nach einer Initiative des Grundstückeigentümers erlauben;

- der unbefriedigende Zustand und die unbefriedigende Führung des Flächenkatasters (die Autoren gestehen, dass seitens des Staates Versuche unternommen wurden das Katastersystem instand zu setzen, was sie aber nicht für erfolgreich halten);

- das Fehlen von durch den Staat als abgegrenzt ausgewiesenen Flächen.

Aufgrund dieser Probleme ist eine ungleichmäßige Flächenentwicklung zu beobachten, ebenso eine Verletzung von Interessen der Rechteinhaber von Grundstücksflächen, eine außergewöhnliche Belastung der Infrastruktur, eine Preisverzerrung auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt, Schwierigkeiten bei der Abwicklung von Verträgen, Kreditbeschränkungen im Sinne von Grundstückshypotheken, eine Verringerung von Einnahmen durch den Verkauf oder die Verpachtung staatlicher oder kommunaler Flächen und durch Grundsteuern.

Die Autoren schlagen als Hauptmaßnahmen zur Vollendung der Bodenpolitik vor:

- den Zugang zu Flächen von privaten und geschäftlichen Anbietern, vor allem Kleinbetrieben zu gewährleisten;

- für redliche Grundstückserwerber den Rechtsweg offen zu halten;

- die Erhaltung der fruchtbarsten Grundstücke zur nachhaltigen Gewährleistung der Ernährungssicherheit im Land sowie zur Bewahrung natürlicher Ressourcen;

- die Entwicklung der Infrastruktur für einen Boden- und Flächenmarkt;

- eine Erhöhung der Haftung für Kommunen hinsichtlich der Raumentwicklung und Übereig-nung von bisher nicht abgegrenzten Flächen als Eigentum, um den Kommunen eine eigene finanzielle Grundlage zu schaffen.

Die Autoren des Berichtes betonen die Notwendigkeit Instrumente zu schaffen und zu verfeinern, mit deren Hilfe Bodenpolitik umsetzbar ist, insbesondere Systeme für Statistik und Registrierung (Kataster und Registrierung der Rechte), Bodenbewertungen und Pachtzahlungen, Einschränkungen für staatliches Eigentum an Flächen, Pläne und Projekte der territorialen Landschaftsentwicklung und der Flurbereinigung, eine Überwachung der Benutzung und des Zustands der Flächen sowie boden- und flächenbezogene Informationssysteme.[16]

Im Hinblick auf die Inhalte des Berichtes „Boden für die Menschen“ betont der Leiter von AKKOR Wjatscheslaw Tegelin kommentierend, sie seien differenziert und von russischen Landwirten bis zur Erschöpfung durchlitten worden. Er versicherte, AKKOR sei bereit, die Autoren zu unterstützen und an der Weiterentwicklung von Vorschlägen mitzuwirken.[17]

Gegenwärtig wird im Rahmen der Umsetzung des föderalen Gesetzes „Über den Verkehr von Flächen mit landwirtschaftlicher Bestimmung“ viel Mühe darauf verwendet, früher bei der Durchführung von Bodenreformen zugelassene Defizite zu korrigieren. Auch findet zurzeit eine Optimierung der Nutzungsregulierung von Land mit landwirtschaftlicher Bestimmung statt.

Im Rahmen der staatlichen Politik über die Nutzung des Bodenbestands wurden bereits Ergänzungen hinzugefügt, die auf eine Effektivitätserhöhung der Nutzung landwirtschaftlicher Flächen und eine breitere Grundausrichtung staatlicher Politik im Hinblick auf die Verwaltung des Bodenbestands abzielte: So wurden Mechanismen etabliert, die eine Entnahme der Flächen aus dem landwirtschaftlichen Verkehr verhindern und gleichzeitig den freien Handel mit Flächen und die Flurbereinigung stärken sollten.[18]

Auch wurde in der letzten Zeit eine Reihe föderaler Gesetze verabschiedet.

Sie waren gerichtet auf

- eine Vereinfachung der Bereitstellungsprozedur staatlicher oder kommunaler Grundstücken mit landwirtschaftlicher Bestimmung zum Zweck der Eigentumsübertragung oder Verpachtung;[19]

- die Weiterentwicklung der Entnahmeordnung für Grundstücke aus den Flächen mit landwirtschaftlicher Bestimmung;[20]

- die Gewährung günstiger Zinsen für Pachtzahlungen föderaler Flächen, welche für den landwirtschaftlichen Betrieb vorgesehen sind;[21]

- die Anwendung risikoorientierter Ansätze unter staatlicher Kontrolle bei Flächen landwirtschaftlicher Bestimmung.[22]

Wichtig erscheint bei künftigen politischen Maßnahmen vor allem die Betonung ordnungspolitischer Maßnahmen, die bessere Rahmenbedingungen für die Marktteilnehmer eröffnen und im Streitfall den Rechtsweg vor dem Hintergrund einer transparenten Gesetzgebung gewährleisten. In diesen beiden Punkten besteht weiterhin Handlungsbedarf.


[1] "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ // // "Российская газета", N 2868 (0), 31.12.2001.

[2] Федеральный закон от 18.07.2017 N 175-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // "Российская газета", N 160, 21.07.2017

[3] Juristische Maßnahmen zur Gewährleistung der Qualität und Sicherheit von Nahrungsmitteln in der Russischen Föderation. N. V. Prokudina, Dr. iur., Mitglied des Expertenrats beim Ausschuss für Agrar- und Ernährungsfragen und nachhaltige Umweltnutzung.

[4]http://webportalsrv.gost.ru/portal/GostNews.nsf/acaf7051ec840948c22571290059c78f/9fe752e7e38cc18e44257bde0024e7d4/$FILE/progrAgroLeg2020.pdf

[5] http://static.government.ru/media/files/9JUDtBOpqmoAatAhvT2wJ8UPT5Wq8qIo.pdf

[6] http://www.dairynews.ru/news/dzhambulat-khatuov-neobkhodimo-uzhestochit-trebova.html

[7] http://www.dairyunion.ru/wp-content/uploads/ПК_134336.pdf ; http://milknews.ru/index/novosti-moloko_13217.html

[8] http://agro.ru/novosti/produkty-pitaniya-i-prodovolstvie/minselkhoz-predlagaet-unichtozhat-nekachestvennye-produkty/

[9] http://kvedomosti.ru/news/kontrafaktu-podobrali-opredelenie.html

[10] https://www.kommersant.ru/doc/3212580

[11] http://kvedomosti.ru/news/proizvoditelej-produktov-predlagayut-proveryat-vnezapno.html

[12] http://www.dairynews.ru/news/oleg-sirota-i-maksim-rudakov-o-tom-kak-borotsya-s-.html http://www.dairynews.ru/news/rosselkhoznadzor-v-nagruzku.html

[13] Основные проблемы развития земельного законодательства Российской Федерации / Е.А. Галиновская, к.ю.н. http://council.gov.ru/media/files/WyCseiCSCxNCIfXD9S6VMfFMkwnp0AAT.pdf

[14] http://www.aif.ru/money/economy/nas_tormozit_zemelnyy_vopros

[15] http://csr.ru/ ; http://csr.ru/wp-content/uploads/2017/07/Report-Land-Policy-v2-web-3.pdf

[16] http://kvedomosti.ru/news/kommentarij-n-shagajda-v-alakoz-perspektivnaya-zemelnaya-politika-2.html

[17] http://kvedomosti.ru/news/kommentarij-krestyanam-fermeram-poperek-gorla-stal-xaos-v-zemelnyx-otnosheniyax.html

[18] http://government.ru/docs/14541/

[19] http://government.ru/activities/selection/525/23635/

[20] http://government.ru/activities/selection/525/23810/

[21] http://government.ru/docs/27604/

[22] http://government.ru/docs/29196/